La caja negra de la política: US$7 mil millones sin control

Es una caja billonaria que desde hace casi 30 años todos los gobiernos nacionales usan a su gusto. Una herramienta financiera que desde la década del ‘90 no detuvo su marcha y sobre la que hay pocos controles y muchas dudas.

Los fondos fiduciarios (como se conoce a los fideicomisos que son públicos) son una herramienta para financiar obras y proyectos que los gobiernos comenzaron a utilizar con cada vez más fuerza, pero que expertos en materia de anticorrupción y finanzas tienen en la mira por la falta de auditorías sobre el dinero que a estos se les transfiere y la manera en la que se utilizan los fondos.

Su funcionamiento es simple: el Poder Ejecutivo Nacional a través de ministerios u organismos del Estado (fiduciante) transfiere bienes o millonarias sumas de dinero a entidades -por lo general bancarias- (fiduciarios) para que administren esos fondos en beneficio del primero. Estos contratos tienen una particularidad: el dinero se utiliza para un bien o fin determinado y no puede cambiarse ese destino, aunque hay “trampas” que colocan interrogantes sobre esta regla.

En el Presupuesto 2023 del Ministerio de Economía de la Nación se distinguen 29 fideicomisos, que de acuerdo a un análisis de TN tendrán ingresos totales por $1.46 billones, una enorme masa de dinero que en buena medida sale de las cuentas públicas: $750 mil millones corresponden a transferencias directas del Tesoro Nacional, es decir, el 50% del total. En términos reales es un 11% más que en 2022 cuando los ingresos de los fondos fiduciarios fueron de $772.117.000.000.

Para tomar dimensión de la cantidad de dinero que pasará por estos fondos fiduciarios, sus ingresos en 2023 equivaldrán a $6700 millones de dólares (si se toma un dólar promedio a $215), es decir, el 15% de la deuda que el país mantiene con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Se trata de una enorme caja sobre la que los organismos de control en la Argentina no suelen colocar la lupa y que para especialistas son subejecutadas para “financiar” otros gastos corrientes.

Un análisis de TN permitió identificar que la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN) realizaron auditorías sobre tan solo 12 de los fondos fiduciarios y en algunos casos fueron controles que se realizaron por única vez hace más de 10 años. Además, son escasos los documentos actuales que pueden hallarse en los registros públicos de ambos organismos.

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En algunos fondos fiduciarios hubo controles, pero una sola vez en más de una década.

Entre los principales fondos fiduciarios se encuentran el Fideicomiso para la Vivienda Social con ingresos por $175 mil millones o el Fondo Fiduciario PROCREAR para la construcción de viviendas, que en 2023 recibirá $201 mil millones. En rigor, estimar el volumen de dinero que manejan es complejo ya que una buena parte de estos fondos que ingresan se reinvierte en Letras, bonos y otros instrumentos financieros que generan intereses y es allí cuando comienza a perderse el rastro del dinero, sin saber qué porcentaje de este se ejecutó.

Además, según informe reservado al que accedió TN, el Tesoro Nacional aportará el año que viene unos $750.000 millones. Sin esas transferencias, los fondos fiduciarios serían deficitarios.

Los organismos de control casi no auditan los fideicomisos

Dos organismos de control están facultados para poner la lupa sobre los fideicomisos: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN). El primero es un órgano interno del Poder Ejecutivo y el segundo depende del Congreso de la Nación.

Ambos tienen 30 años ya que fueron creados el 29 de septiembre de 1992 en el marco de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Mientras la SIGEN debe realizar un control interno de cada ministerio y organismo del Poder Ejecutivo, la AGN es un ente de control externo que pone la lupa sobre la gestión presupuestaria, económica, financiera y patrimonial del Estado.

Según esta normativa, tanto la AGN como la SIGEN pueden auditar -por motu propio, sin necesidad de un requerimiento especial- a todo aquel fondo fiduciario que esté integrado total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional. El fiduciario no puede negarse a entregar sus balances o toda información requerida.

Pese a este marco, ambas entidades no tienen precisamente un extenso historial de auditorías sobre fideicomisos: el control sobre estos instrumentos financieros es escaso o casi nulo. El problema radica en que la propia ley no alienta los controles preventivos sino que establece que las auditorías son posteriores a la ejecución del dinero. Así lo establece el artículo 102 en el caso de la SIGEN y el artículo 117 para la AGN.

De los 29 fondos fiduciarios que integran el Presupuesto 2023, solo hay informes y auditorías en la AGN de siete de estos y en buena medida se trata de análisis efectuados hace años. De cualquier modo en todos se advirtieron anomalías.

Qué irregularidades se encontraron en las auditorías de la AGN

• Dificultades para medir el impacto de la pandemia en el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP). Se trata de un fideicomiso bajo la órbita del Ministerio de Economía que tiene como objetivo promover inversiones en las jurisdicciones del país. La AGN revisó los estados contables del fondo y en el informe detalla que el período posterior al Aislamiento Preventivo Social y Obligatorio “no permite una estimación razonable” del impacto que esa medida tuvo en los estados contables del fondo. El organismo aclaró que desde 2002 audita sus estados contables por convenio.
• Envíos de dinero sin auditar en el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional. Depende del Ministerio del Interior y tiene como objetivo financiar obras en las jurisdicciones. En el informe, del año 2016, la AGN advierte que “se observó que algunos financiamientos con desembolsos o con la obra terminada nunca fueron auditados, pudiéndose constatar que otros fueron auditados más de una vez”. Además señala que no se pudo constatar que las obras tengan “operatividad” tras haber sido finalizadas. La AGN realiza cada 5 años informes de gestión sobre los créditos otorgados.
• Falta de sistema de seguimiento de pagos en el Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal (CAF). Bajo el ala del Ministerio de Economía, su meta es la de realizar obras de transporte de energía. La AGN analizó el período 2016 -2018 para verificar si se cumplió la finalidad con la que se creó el Fondo y determinó que este fideicomiso “carece de un sistema de gestión y seguimiento de los pagos”. Además advierte que el seguimiento de los aspectos técnicos de las obras previo a los pagos se registran en un sistema poco eficiente. Asimismo, las condiciones de archivo y resguardo de las registraciones resultan precarias y adulterables, siempre según el documento oficial al que accedió TN. Además de este, la AGN aclaró que figuran otros dos informes que no son públicos.
• Posible perjuicio económico para el Fondo Fiduciario para la Refinanciación Hipotecaria. Depende de la cartera de Economía. En el informe (período 2017-2018), la AGN advierte en la nota 5 que las limitaciones impuestas por el Gobierno en el marco de la pandemia de coronavirus “podrían haber generado un impacto adverso y significativo sobre las operaciones del Fideicomiso”, pero no se brindan detalles al respecto. El organismo aclaró que el informe de Estados contables es anual pero no figuran en el sistema.
• Irregularidades en un programa de internet para escuelas del Fondo Fiduciario de Servicio Universal. Bajo el ala de ENACOM. Este fondo tiene como objetivo posibilitar el acceso a la población de los servicios de Tecnología de la Información y Comunicaciones. La AGN auditó el grado de implementación y ejecución de los programas en el período 2008-2013. Allí advirtió anomalías en la ejecución del Programa Internet para Establecimientos Educativos y falta de control por parte del propio organismo a cargo del fideicomiso. Agregó que tampoco se controló la implementación de ese programa.
• El patrimonio del Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica (Obras Públicas). En el informe solo se describe el estado de situación patrimonial del fideicomiso al 31 de diciembre de 2011. Desde la AGN aseguraron haber hecho otro informe sobre el período 2008 - 2012 para controlar la aplicación de los fondos.
• Fondo Fiduciario para el Subsidio a los Consumos Residenciales de Gas Natural y GLP. La AGN está realizando una auditoría sobre este fondo fiduciario para el período 2008 - 2013 que se encuentra en un 95% de avance. Se desconoce el resultado de este trabajo.

En la AGN reconocen que el control de los fideicomisos son escasos, por falta de recursos o por otras “prioridades”.

No constan en los registros de la AGN ningún tipo de informe o auditoría sobre algunos de los fideicomisos más grandes que existen, entre estos, el PROCREAR; el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU) o el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social.

En diálogo con TN, fuentes de la AGN reconocieron que el organismo realiza “pocos” controles sobre los fideicomisos pero aseguran tener “limitaciones de recursos” para hacerlo. “Se tienen otras prioridades, la administración pública es tan grande que es difícil abarcar todo”, le dijeron a este medio.

Desde este organismo aclararon que también se realizaron informes y auditorías sobre otros fondos fiduciarios como el Fideicomiso de Sistema Integrado (SISVIAL) y otros siete fondos más que están por fuera del Presupuesto. De cualquier manera el universo abarcado es pequeño y según pudo chequear este medio, la AGN no estableció -por el momento- auditorías de seguimiento a los fideicomisos en sus planes de trabajo anuales.

La SIGEN también realizó pocas auditorías sobre los fondos fiduciarios

En los registros públicos de informes de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) figuran 10 documentos de auditorías sobre los 29 fideicomisos que forman parte del Presupuesto 2023, pero en ningún caso se puede acceder al contenido de estos controles ni observar las posibles anomalías halladas.

La falta de controles impide saber si el dinero efectivamente se ejecuta a buen ritmo o si se cumplen con los objetivos establecidos inicialmente. TN había revelado en agosto de 2022 que el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), con el que el Ministerio de Desarrollo Social urbaniza barrios populares, solo había terminado el 24% de las obras que prometió.

Lo que muchos no recuerdan es que el FISU se nutre de lo recaudado a través del Impuesto a la Riqueza -el gravamen que alcanzó en plena pandemia a los que tenían un patrimonio superior a los $200.000.000- y el Impuesto PAÍS a la compra de moneda extranjera. Pero la plata de los ricos no llegó a los más humildes.

En el sitio de la SIGEN se encuentran 10 informes sobre 29 fideicomisos, pero no se puede acceder a ellos.

Como sea, en el registro público de la SIGEN solo figuran estas auditorías.

• Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP). Se realizó en abril de 2008. El objetivo fue conocer el estado de situación al 30 de junio de 2007. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario de Capital Social (FFCS). Se trata de un fondo creado en 1997 para facilitar el desarrollo del sector de la microempresa con bajos recursos. El único informe disponible se realizó para conocer la situación empresarial al año 2019. No hay documentos disponibles.
• Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT). Depende del Ministerio de Ciencia y financia proyectos de investigación. El informe tiene fecha de febrero de 2021 y se realizó para verificar la gestión de este fideicomiso. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal. Su objetivo es realizar obras para ampliar el sistema de transporte de energía eléctrica. Con fecha de julio de 2007, se efectuó un informe con el objetivo de observar el estado de situación al 31 de diciembre de 2006. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte. Creado para realizar obras que mejoren los servicios de transporte, sobre esto fondo se efectuó en marzo de 2008 un informe para evaluar los procedimientos implementados por los organismos responsables de la gestión de desembolsos de las obras que se financian con recursos del Sistema Vial Integrado (SISVIAL). No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica (Obras Públicas). Se realizó en julio de 2006 para analizar los desembolsos de dinero. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario para la Recuperación de la Actividad Ovina (Min de Economía). Se produjo en junio de 2012 para evaluar la gestión de este fideicomiso. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario para la Refinanciación Hipotecaria (Min de Economía). Se emitió en agosto de 2009 para evaluar el desarrollo de las funciones de este fideicomiso. No hay documentos disponibles.
• Fondo de Infraestructura de Seguridad Aeroportuaria. La única información que figura es que se publicó en enero de 2019. No hay documentos disponibles.
• Fondo Fiduciario para subsidios a los Consumos Residenciales de Gas Natural y gas licuado. Se realizó en 2005 para verificar si el Ente Nacional Regulador de Gas cumplía con las obligaciones para el que había sido creado el fideicomiso.

TN se comunicó en reiteradas oportunidades con las autoridades de la SIGEN pero al cierre de esta nota no había obtenido respuesta.

Todos los gobiernos usaron los fondos fiduciarios

• Presidencia de Alberto Fernández. En 2022 se creó el Fondo Estabilizador del Trigo argentino.
• Gobierno de Mauricio Macri. En 2018 se creó el Fondo Fiduciario para la Protección Ambiental de los Bosques Nativos.
• Gestión de Cristina Kirchner. El fondo fiduciario PROCREAR se constituyó en 2012.
• Presidencia de Néstor Kirchner. Durante su mandato se creó el Fondo Fiduciario del Gas.

Decenas de fideicomisos están fuera del Presupuesto y no hay control

A la falta de controles sobre los fideicomisos del Presupuesto, se suma que la oposición advierte que hay decenas de fondos fiduciarios que no están incorporados en el Presupuesto y resulta aún más difícil tener control sobre sus cuentas.

Un ejemplo de fondo fiduciario que no se incorporó al Presupuesto 2023 es el Fondo Estabilizador del Trigo Argentino, que se creó tras el inicio de la guerra entre Rusia y Ucrania para desacoplar los precios internos de los internacionales y estabilizar el costo de la tonelada de trigo que compran los molinos argentinos. Se concretó a través del decreto 132 publicado en el Boletín Oficial.

Con este fondo el Gobierno se propuso subsidiar el precio interno del pan y otros alimentos (direccionando pagos a grandes molinos), a partir de la apropiación del 2% de las exportaciones de los insumos a base de soja (aceite y harina de soja), que a partir de la guerra en Ucrania aumentaron su valor internacional.

Otro ejemplo de fondo fiduciario que no se incorporó al Presupuesto es el Programa de Inversiones Estratégicas, que maneja unos $100.000 millones y está bajo la órbita de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Otro caso de fondos no incorporados es el del Fideicomiso Fondo de Compensación Ambiental (ACUMAR) o el Fondo Fiduciario de Enfermedades Profesionales.

El diputado de la Unión Cívica Radical (UCR) Hugo Romero, que además es integrante de la Comisión de Presupuesto, cuestiona la no incorporación de algunos de los fideicomisos. “El Fondo Compensador al Transporte Público se financia con plata del Impuesto al Combustible y ese no está incluido en el presupuesto. Estamos esperando el informe de la Oficina de Presupuesto”.

En diálogo con TN, advierte sobre las dificultades para controlar el dinero de los fondos fiduciarios ya que se tratan de “órganos no administrativos”. “No tienen una estructura administrativa que los ordene, y dependen de un organismo, como puede ser un Ministerio, que muchas veces cede ese control a otras entidades como el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) y ahí se hace más complejo saber cómo y de qué manera se usa la plata”.

Los fideicomisos y los gastos corrientes del Gobierno

La economista Milagros Gismondi, ex jefa de Gabinete del Ministerio de Economía durante la gestión de Hernán Lacunza, advierte que los fideicomisos suelen usarse para financiar otros gastos corrientes del Gobierno.

“Por lo general los fondos fiduciarios tienen como resultado superávit, es decir, que ingresa más de lo que se gasta. En general ese sobrante se usa para financiar al mismo Tesoro por debajo de la línea de flotación porque esa plata se coloca en Letras, en bonos, se invierte y es parte del propio financiamiento del tesoro”, asegura en diálogo con TN.

Según el Presupuesto 2023, los ingresos totales serán por $1.457.523.800.000 millones y los gastos por $1.066.166,7 millones, lo que da un resultado financiero de $391.357,1 millones (superávit).

“Cuando el Gobierno dice que logró una alta renovación de Letras, muchas de estas son intra sector público”, explica.

Para Gismondi, estos fondos fiduciarios “se crean con nombres y finalidades que nadie puede rechazar”, pero en buena medida se subejecutan. Es decir, no se utiliza la totalidad del Presupuesto para colocar ese dinero en instrumentos financieros y de esa forma se evita una mayor emisión o tomar deuda en el mercado.

Las desventajas de un fondo fiduciario:

• No existe prohibición expresa para que el Poder Ejecutivo redefina objetivos o destino. Es decir, si bien no puede destinarse el dinero a otra cuestión que no sea la establecida, puede restablecerse el objetivo inicial.
• El régimen de ejecución, control y rendición de cuentas es mucho más débil que en todos los otros rubros de la Administración Pública Nacional.

Para el economista e investigador Vicente Monteverde, que además es asesor especialista en anticorrupción, los fideicomisos son “cajas negras” sobre las que no hay control.

“La auditoría siempre es posterior. Hacen falta mínimo dos años para que su ejecución se analice en la AGN. Es decir que, como auditor, recién me entero de lo que hace el fiduciario dos años después de que ya lo hizo. Después hacen falta dos o tres años más para que apruebe el informe en la comisión mixta del Congreso. Es imposible el control”, asegura.

Según Monteverde, autor de Econometría de la Corrupción, el FMI también puso en la mira el manejo de los fideicomisos. “En la carta intención con el Fondo, en la página 23, hay un punto en el que se refiere a la necesidad de avanzar con mayor información sobre cómo se ejecutan los fondos de “otras entidades públicas”. A su criterio, esto englobaría a los fideicomisos.

La Contaduría General de la Nación alertó sobre falta de información

En el informe de la Contaduría General de la Nación sobre los fideicomisos del año 2021, se advierte que del total de fondos incorporados al presupuesto de ese año, no se contó con información del Fondo Fiduciario de Capital Social, ya que sus autoridades no remitieron los datos. Tampoco hubo datos respecto al Fondo Fiduciario de Asistencia Directa a Víctimas de Trata ya que este recién comenzó a funcionar en 2022.

La Secretaría de Hacienda reconoció oficialmente que sólo analizó 15 de 24 fideicomisos. Pero no brindó detalles sobre cómo fue la ejecución.

Además, en el informe de la Secretaría de Hacienda sobre la ejecución presupuestaria de los fondos fiduciarios en 2021 (el último documento anual disponible), solo se analizó en profundidad la ejecución de 15 de los 24 fideicomisos que integraron el Presupuesto ese año.

El informe concluye en que los fideicomisos tuvieron un superávit superior a los 600 mil millones de pesos, pero no detalla en ningún tramo del documento de qué manera se ejecutaron esos fondos, si se cumplieron con las metas establecidas, si se finalizaron las obras o qué resultados se obtuvieron como resultado de inyectar esa plata.

Solo se brinda información sobre las obras que se encararon con el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional. Pero en ningún tramo se aclara si estas se terminaron.

 
El universo de fideicomisos que no fueron controlados por la SIGEN y la AGN

Un grupo de 17 fideicomisos que integran el Presupuesto 2023 nunca fueron auditados por la SIGEN y la AGN. Se trata de un universo de fondos que en 2023 sumarán ingresos por un total de $753.405 millones.

Sobre estos nunca se realizó un control de sus estados contables, el nivel de ejecución de los fondos o el cumplimiento de los objetivos para los que fueron creados.

Existen tres tipos de auditorías que podrían haberse realizado sobre estos fondos fiduciarios. Las auditorías de cumplimiento, en el que se pone la lupa sobre el nivel de seguimiento de las normas; un control financiero, en el que se audita el estado contable y la información financiera del fideicomiso y una de gestión, en la que se verifica que los proyectos respeten los principios de eficiencia, economía, eficacia y efectividad.

Los fondos sobre los que no hubo ningún tipo de control:

• Fondo Fiduciario Subsidios a Consumos Residenciales de Gas Licuado de Petróleo: $98.447 millones.Fondo Fiduciario PROCREAR: $201.058 millones.
• Fondo Fiduciario de Desarrollo Productivo (FONDEP): $136.933 millones.
• Fondo de Garantías Argentino (FOGAR): $128.073 millones.
• Fondo Fiduciario Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (FISU): $58.129 millones.
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas (FFGAS): $84.966 millones.
• Fondo Fiduciario del Servicio Universal-Argentina Digital (FFSU): $18.457 millones.
• Fideicomiso PPP Red de Autopistas y Rutas Seguras (RARS): $1094 millones.
• Fondo Nacional del Manejo del Fuego: $10.208 millones.
• Fondo Fiduciario Para el Desarrollo de Capital Emprendedor (FONDCE) – BICE: $2113 millones.
• Fondo Fiduciario Nacional de Agroindustria (FONDAGRO): $1000 millones.
• Fideicomiso de administración para la Cobertura Universal de Salud (CUS): $20 millones.
• Fondo Fiduciario para el Desarrollo de Energías Renovables: $923 millones.
• Fondo de Asistencia Directa a Víctimas de Trata: $28 millones.
• Fondo Fiduciario para la protección de los Bosques Nativos: $8500 millones.
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la Economía del Conocimiento (FONPEC):$2323 millones.

Los fondos fiduciarios más grandes y sus multimillonarios ingresos

Los fondos más relevantes por la magnitud de dinero que mueven y su nivel de operación son los siguientes:

• Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte (FFSIT): $441.241
• Fondo Fiduciario para la Vivienda Social: $175.405.
• Fondo Fiduciario Subsidios a Consumos Residenciales de Gas Licuado de Petróleo. Ley N° 26.020: $98.447.
• Fondo Fiduciario PROCREAR: $201.058.
• Fondo Fiduciario de Desarrollo Productivo (FONDEP): $136.933.
• Fondo de Garantías Argentino (FOGAR): $128.073.
• Fondo Fiduciario Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (FISU): $58.129.
• Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica (FFIH): $44.881
• Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas (FFGAS): $84.966

Informe reservado: sin los aportes del Tesoro, los fideicomisos serían deficitarios

TN accedió a un documento oficial que expone que de no contar con transferencias del Tesoro Nacional los 29 fideicomisos del Estado tendrían resultados financieros negativos.

De acuerdo a los datos a los que accedió este medio, de los $1.46 billones de ingresos totales de los fondos fiduciarios para 2023, unos $750.000 millones provienen de transferencias directas del Tesoro Nacional, un 0.5% del PIB. Es un 57% más que lo enviado en 2022.

Si no se realizaran estos envíos de dinero, que en 2023 representarán el 51% de los ingresos anuales, los fondos fiduciarios registrarían un déficit anual de $352.000 millones, lo que equivale al 12% del déficit primario total.

De esta forma los fideicomisos terminan funcionando como herramientas que el Estado utiliza para inyectar enormes masas de dinero pese a que en muchos casos las obras o los objetivos inicialmente planteados no se cumplen. Para muchos especialistas, que se continúe utilizando esta práctica solo se explica en que son instrumentos financieros difíciles de controlar y que muchas veces ese dinero -tal como aseguró Milagros Gismondi- se utiliza para financiar otros gastos corrientes.

Allí se abre otro debate con quienes sostienen que un fideicomiso es más efectivo para ejecutar proyectos que la ley de obra pública, en la que el Estado de manera directa inyecta dinero -a través del propio Poder Ejecutivo o mediante provincias o municipios- para realizar la construcción.

Se prevé que, a fin de 2023, el superávit de los fondos fiduciarios gire en torno a los $391 mil millones. Esto se explicará fundamentalmente por los resultados financieros del PROCREAR, el Fondo Fiduciario de Desarrollo Productivo y el fideicomiso para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas.